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居民最大錢袋子的存款存款安全網——存款保險成為兩會熱點。

截至2024年1月末，保險本外幣境內存款規模292萬億元，何讓會金其中住戶存款規模突破140萬億元。更安而存款歷來是全兩居民最大的“錢袋子”。因此，融界守護存款安全事關國家金融安全和社會穩定。存款存款 

兩會期間，保險兩位來自人民銀行系統的何讓會金代表和委員“不約而同”地關注存款保險制度相關問題。全國政協委員、更安人民銀行廣東省分行行長張奎的全兩提案為加快完善存款保險風險監測預警機制；全國人大代表、人民銀行遼寧省分行行長付喜國則建議，融界在《金融穩定法》等立法中完善存款保險制度。存款存款

為何需要更加重視存款保險相關風險的保險預警監測？現行的存款保險制度有何缺陷？應如何進一步完善？南方周末就此話題深入調研發現，近年來對于問題銀行風險處置取得的何讓會金重要共識之一便是早識別。但實踐中要做到“早”并不容易，一則因為金融監管機構之間監管職能重疊和空白并存，系統化的風險監測預警體系尚未建立。與此同時，既有的金融相關法規對于存款保險制度的相關規定在實踐中難以充分體現立法意圖，亟待完善。

存款保險到底保護什么？

存款保險是金融安全網三大支柱之一，又稱存款保障，在全球主要國家普遍存在。美國存款保險制度是根據美國1933年《聯邦儲備法案》第十二條 (B) 而創立。這是世界上率先建立的最完善的政策性的存款安全保險制度。聯邦存款保險公司甚至是獨立的金融監管機構。

我國存款保險制度始自2015年。當年實施的《存款保險條例》規定，存款保險是指投保機構向存款保險基金管理機構（下稱“存款保險機構”）交納保費，形成存款保險基金。存款保險機構依照規定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。換言之，存款保險就是一種為維護存款安全而創設的制度。

存款與每個公眾切身利益密切相關，但存款保險對于公眾仍屬“生僻詞”。究其原因，主要是存款保險的投保人并非廣大儲戶，而是由存款類金融機構（主要是各類銀行、信用社）作為投保人向存款保險機構定期繳納保費。

隨著近年來美國硅谷銀行等海外多家商業銀行破產，國內部分中小商業銀行風險暴露等事件，公眾對存款安全和存款保險的關注度有所提升。但南方周末新金融研究中心研究員調研發現，公眾關注度也僅限于諸如“單個銀行單個存戶最高償付50萬元”等少數話題。對存款保險制度的適用范圍、保險費率、保費運用和風險監測預警等方面的金融認識甚少。

例如，被調研的多數公眾并不清楚，存款保險制度只保護儲戶在單個銀行最多50萬元的法定存款安全，但對銀行或其他金融機構發行的理財產品、基金、信托，以及在銀行開設的基金托管賬戶、證券保證金賬戶的托管資金等不承擔保護義務。一旦相關金融機構出現重大風險被迫清算，投資者能否收回本金，只取決于該金融機構的清算結果。再如，不同風險等級的存款類金融機構的存款保險費率不同。

不僅僅發揮了風險監測預警作用

存款保護制度最大的作用并非坐等金融機構出險而被動償付，盡早識別存款類金融機構的風險并對其進行預警才是其根本功能。

事實上，自2015年存款保險制度建立以來，我國存款保險機構通過費率評級、核查和評估等方式實施風險監測，并與其他金融監管部門協同，在防范和處置金融機構風險方面發揮了重要作用。

張奎對此頗為認同。他認為，存款保險制度是我國金融安全網的重要組成部分，具有風險早期識別和校正的作用。成立之初，存款保險機構就把早期糾正作用作為其基本功能之一，并逐步推動確立差別化費率及風險評級的制度安排。《中國金融穩定報告（2021）》顯示，截至2020年年末，存款保險機構共對635家“高風險機構”實施早期糾正措施，其中353家通過合理整改退出名單。存款保險制度初步發揮了風險早發現、早糾正作用。

張奎還認為，存款保險機構在處置部分中小商業銀行風險事件中發揮了重要作用。例如在處理包商銀行問題時，存款保險機構依據人民銀行的指令為新設包商銀行注入大量資金，包括對相關票據業務提供兌付保障以及出資55億元組建蒙商銀行等；在處理錦州銀行問題時，存款保險機構聯合遼寧金控集團設立錦州錦銀管理合伙企業，由錦州銀行定向認購其發行的債務工具。

風險監測預警機制缺乏法律支撐

既然存款保險制度如此重要，支撐存款保險制度運行的相關法律法規完備嗎？

張奎指出，雖然《存款保險條例》明確規定存款保險機構通過金融監管信息共享機制和向投保機構收集信息進行風險監測，并根據風險情況開展風險警示的職責，但規定“監測信息首先要通過信息共享機制獲取”，共享所獲信息“不能滿足履行償付、差別費率等職責需要”時，才能向投保機構收集。然而，在實踐中，由于存在信息共享不足，且受限于《存款保險條例》限定，存款保險機構可直接收取的信息較少，制約其在風險警示、早期糾正和風險處置中作用的充分發揮。

類似限定問題不僅存在于《存款保險條例》。付喜國代表表示，在現行的人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法和企業破產法等法律中，涉及存款保險的相關規定需要修訂和完善。應從不同角度完善存款保險制度，體現存款保險專業化、常態化處置職能，做好存款保險制度與企業破產制度的銜接，健全金融機構市場退出機制。

金融風險預警機制的缺陷有何具體表現？張奎委員稱，與主要經濟體相比，我國尚未形成多維度、多視角的銀行機構風險監測預警體系，風險監測預警機制有待健全。銀行機構風險監測預警機制以金融監管機構為主，相關法律法規未明確存款保險機構建立投保機構風險監測預警機制，且對其收集投保機構信息設置了限制條件，制約了存款保險及時識別風險、校正風險作用的發揮。

他進一步指出，當前我國金融風險監測數據和信息分散在不同金融管理部門，缺乏實時的信息共享平臺，信息共享的范圍和及時性均存在較大不足，金融監管信息共享有待加強。與此同時，現階段風險監測預警的方法和手段仍然不足。

南方周末在調研中發現，存款保險機構主動獲取投保機構的相關信息主要包括以下幾個來源：金融機構定期披露的公開信息，審計機構披露的審計報告，主流新聞機構發布的相關新聞報道和評級機構發布的評級報告等。此外，存款保險機構也可以派人對金融機構進行現場秘密調查。但上述公開信息發布滯后，且存在有問題的金融機構為掩蓋風險而產生道德風險的可能。

南方周末在調研中還發現，在處置部分問題銀行風險事件的實踐中，由于風險預警不夠系統化和標準化，存款保險機構無法進行風險預警和及時糾正，高風險銀行的問題越積越多，最終發生風險事件。同時，隨著暴露時間滯后，問題銀行的價值大量流失。

應盡快明確信息共享的范圍和時效

中央金融工作會議強調，要強化風險監測預警，對風險早識別、早預警、早暴露、早處置。其中，早識別最為關鍵。南方周末調研發現，由存款保險機構依法承擔風險監測、預警和早期糾正的職責在業界學界已漸成共識。存款保險機構如何實現早識別？

張奎建議，有必要在《金融穩定法》等立法中明確賦予存款保險機構風險監測預警職能，擴展直接收集投保機構信息職責。付喜國對此予以呼應。他希望在《金融穩定法》立法中強化存款保險機構早期糾正職責和監測預警機制，拓展存款保險機構直接收集投保機構信息的范圍。

兩位代表和委員都提及《金融穩定法》立法工作。在2024年3月6日舉行的十四屆全國人大二次會議經濟主題記者會上，央行行長潘功勝明確表示，將加快推進《金融穩定法》等立法修法工作。

為促進問題銀行風險早識別、早發現、早暴露、早處置，兩位代表和委員還同時提出存款保險機構要擴展直接收集投保機構信息的建議。南方周末調研發現，由于行業特殊性，銀行對內部數據和信息高度保密，輕易不會公開，甚至監管機構有時都無法獲得一些銀行的數據。這導致行業內外客觀上存在較大的信息不對稱性。而存款保險機構能否及時全面掌握銀行的相關信息，對于能否做到風險早識別至關重要。南方周末了解到，業內一直存在將商業銀行所有數據信息庫接入存款保險機構數據庫的呼聲，但反對的聲音似乎更大。

基于此，張奎提出，應盡快建立健全金融管理部門和存款保險機構間及時有效的常態化信息共享機制，明確信息共享的范圍和時效，提升風險信息共享的時效性和便利化程度。他還提出，應加速探索運用區塊鏈、人工智能等金融科技手段，研究建立能夠準確預測正常機構劣變為問題機構的風險趨勢模型和預警信息系統，逐步搭建系統、全面的存款保險特色風險監測體系。

美國存款保險體系48小時“滅火”

作為一項“舶來品”，存款保險制度在成熟市場國家應對金融風險時是否能夠做到早識別、早預警？

存款保險制度最早誕生在美國。2023年3月8日，美國硅谷銀行危機突然暴發。3月9日，該行在10小時內流出超過420億美元存款。3月10日，預約取款金額高達1000億美元，擠兌速度史無前例，并由此引發公眾對美國金融系統穩定性擔憂。

就在3月10日，硅谷銀行被宣布接管，美國聯邦存款保險公司（簡稱FDIC）宣布在限額內（25萬美元）為受保存款提供保障。3月12日（周日）亞洲主要金融市場開市前，FDIC又宣布接管簽名銀行，并聯合美聯儲和美國財政部發布公告，宣布硅谷銀行和簽名銀行具有系統性風險，FDIC為所有存款提供全額保障。美聯儲同時宣布推出“銀行定期融資計劃”（BTFP，中小銀行可通過抵押美國國債、機構債、抵押貸款支持債券獲得最長一年的貸款）。

從識別、判定再到啟用“系統性風險例外條款”，FDIC為代表的美國存款保險體系撲滅硅谷銀行破產倒閉危機，整個決策過程不到48小時。其中，FDIC第一時間識別風險最為關鍵，其保證了監管機構能夠快速行動，在最短時間遏止問題金融機構財務窟窿的持續惡化。

如何做到第一時間識別風險？真實、準確的財務數據是FDIC快速行動的前提。兩家問題銀行雖然爆雷，但其在非常困難的情況下仍能及時準確披露最新的財務狀況，為FDIC研判問題嚴重性提供了最重要的依據。同時，FDIC通過日常監管和監管信息共享機制，可交叉驗證財務數據真實性。