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在持續四年多項政策的村改分支助推下，1600多家村鎮銀行的村鎮吸收重組終成提速之勢。

2024年7月10日，銀行國家金融監督管理總局（下文簡稱“金監總局”）官網披露的合并行政許可信息顯示，鑒于河北銀行收購平山西柏坡冀銀村鎮銀行，重組河北金融監管局同意該行因被合并而解散，加速該行全部業務、唯選財產、項中小銀行變債權、革③債務及其他各項權利義務由河北銀行承繼。村改分支

事實上，村鎮本輪村鎮銀行改革重組醞釀已久，銀行但一直進展緩慢，合并2023年僅為10家。重組然而，加速2024年村鎮銀行的合并重組陡然加速。南方周末新金融研究中心研究員調研統計發現，2024年開年至7月12日，25家村鎮銀行因被合并而解散。

村鎮銀行的改革重組為何此時進入加速期？不同村鎮銀行被吸收合并的方式有何異同？未來改革重組之路該如何走？

南方周末新金融研究中心研究員梳理村鎮銀行發展歷史發現，村鎮銀行發展與主發起行制度改革密切相關。

南方周末新金融研究中心研究員對上述2024年村鎮銀行被合并吸收案例進一步分類研究發現，合并方以農村商業銀行（以下簡稱“農商行”）和城市商業銀行（以下簡稱“城商行”）為主，村鎮銀行和股份制商業銀行相對較少，但尚未有國有銀行的影子。在所有的合并案中，多數村鎮銀行被吸收成為合并方的支行或分行。這意味著被吸收合并的村鎮銀行并未真正“消失”，而是蛻變為合并方的分支機構。

南方周末新金融研究中心研究員結合監管政策和取向及未來銀行業的競爭態勢預判，未來一段時間內，村鎮銀行重組改革速度還將加快。除“村改支”外，對于風險較大、主發起行實力相對較弱的地區而言，由投資管理型村鎮銀行收購或組建新的投資管理型銀行不失為一種選擇。

加速合并

村鎮銀行因被合并而解散始于四年前。

2020年12月28日，原中國銀行保險監督管理委員會（下文簡稱“原銀保監會”）下屬重慶和寧波分局分別發布公告，同意重慶萬州濱江中銀富登村鎮銀行、寧波寧海西店中銀富登村鎮銀行因被吸收合并而解散。二者均被當地中銀富登村鎮銀行有限責任公司（下文簡稱“中銀富登”）吸收合并。

中銀富登是國內最大的村鎮銀行集團。據其官網數據，截至目前，設立法人機構134家，在鄉鎮設立支行網點189家。

這開創了村鎮銀行改革重組的途徑。2023年中央一號文件中提出，要“推動村鎮銀行結構性重組”。當年，9家村鎮銀行被吸收合并，1家村鎮銀行被直接解散。2024年，這種吸收合并的改革方式被廣泛推廣。南方周末新金融研究中心研究員統計金監總局及其下屬機構2020-2024年發布的有關村鎮銀行因吸收合并而解散的相關信息發現，截至2024年7月12日，25家村鎮銀行因被吸收合并而解散，而2020-2023年僅有16家。

事實上，此時距中國首家村鎮銀行成立剛剛17個年頭。

村鎮銀行是中國農村金融改革的產物。2005年12月31日，國務院發布《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）（下文簡稱“2006年1號文”）明確提出了加快農村金融改革的要求。2006年12月20日，原銀監會積極響應國家號召，發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，鼓勵各類資本到農村地區新設主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行，并選擇四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林和湖北6省（區）作為試點區域。

但中國村鎮銀行“長子”直到2007年才誕生。2007年1月22日，原銀監會出臺《村鎮銀行管理暫行規定》（下文簡稱“規定”），對村鎮銀行發起設立條件、股東資格和業務范圍等方面做了比較詳細的規定。根據規定，村鎮銀行的發起人或出資人中應至少有1家銀行業金融機構，其持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%，且銀行業金融機構必須是村鎮銀行的最大股東。同年3月1日，四川儀隴惠民村鎮銀行正式掛牌成立。這是中國首家村鎮銀行。

這意味著中國村鎮銀行是以主發起行制度為核心的管理體系。在這種制度下，銀行業金融機構主導村鎮銀行。益處是可以控制風險，但亦會產生業務運營和治理結構方面的許多問題。

村鎮銀行改革重組加速亦與上述主發起行制度有關。2024年1月19日，金監總局農村中小銀行監管司在其刊發的文章《深入學習貫徹中央金融工作會議精神推動農村中小銀行高質量發展》中提到：“加強村鎮銀行公司治理監管，提升主發起行持股比例，建立主發起行主導的公司治理機制。” 

南方周末新金融研究中心研究員調研發現，在“多并購，少破產”原則下，提升主發起行持股比例，實行吸收合并不失為一種改革化險的好辦法。此舉可以穩定市場與儲戶的信心，但村鎮銀行尚需提升技術賦能和輸入完善的治理機制等。

城農商行是發起主力

首家村鎮銀行誕生之后的四年間，村鎮銀行發展并不快。隨著主發起行制度的調整，村鎮銀行曾迎來高速發展期，但隱患亦伴隨而至。

南方周末新金融研究中心研究員梳理相關政策發現，2009年7月，原銀監會發布《新型農村金融機構2009年-2011年總體工作安排》，提出全國到2011年底計劃成立1027家村鎮銀行。次年4月，原銀監會印發《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》，提出加大推動大中型商業銀行參與力度，支持鼓勵中小銀行業金融機構發起設立新型農村金融機構。

但目標并未如期實現。南方周末新金融研究中心研究員調研發現，2011年實際成立的村鎮銀行數量僅726家。

次年，第一次重大政策調整發生。當年，原銀監會出臺《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》（下文簡稱“《意見》”），支持與鼓勵民間資本進入銀行機構，并提出村鎮銀行主發起行最低持股比例由20%降低至15% 。

在這種背景下，《意見》出臺似乎與控制風險的初衷不符，實際上較大刺激了產業資本、民間資本和海外資本進入村鎮銀行的積極性。村鎮銀行的發展，尤其是數量擴張進入爆發期。

南方周末新金融研究中心研究員調研發現，中國銀行、建設銀行，甚至國開行均在《意見》出臺后以主發起行身份設立村鎮銀行。其中，中國銀行與新加坡淡馬錫旗下富登金控合作成立中銀富登村鎮銀行。2011年3月，中銀富登村鎮銀行在湖北蘄春開設了第一家村鎮銀行。這也是中銀富登前身。

南方周末新金融研究中心研究員統計發現，2010-2017年間，中國村鎮銀行增長近十倍。截至2017年末，中國共有1601家村鎮銀行。從主發起行角度觀察，農商行和城商行是絕對主力。以2014年為例，當年新設立的村鎮銀行中89%由農商行發起。

實際上，農商行同期亦處于快速擴張期。（詳見：省級聯社改革再提速，“聯合銀行”模式因何“獲寵”？｜中小銀行變革②）

村鎮銀行的監管取向在2020年轉向，由發展轉向兼并重組。當年村鎮銀行為1646家，占銀行業機構總數40%左右。但村鎮銀行經營情況不太樂觀。華安證券數據顯示，2020年村鎮銀行不良貸款率達4%。少數村鎮銀行甚至劣變成高風險金融機構。而中國人民銀行公布的金融機構評級結果顯示，2020年共有122家村鎮銀行被列為高風險銀行。

當年的12月30日，原銀保監會發布《關于進一步推動村鎮銀行化解風險改革重組有關事項的通知》（下文簡稱“《通知》”），提出支持主發起行向村鎮銀行補充資本、適度有序推進村鎮銀行兼并重組、引進合格戰略投資者開展收購和注資、強化對主發起行的激勵約束四條改革化險方案。

《通知》等一系列政策的頒布推動了村鎮銀行改革重組的步伐，從投資管理型村鎮銀行、“多縣一行”式村鎮銀行，推進到通過兼并、收購進行改革重組的方式實現化險升級和市場化退出，整合金融資源。

投資管理型村鎮銀行或為未來方向

南方周末新金融研究中心研究員調研2024年25家被吸收合并的村鎮銀行發現，在被城商行或農商行吸收合并的村鎮銀行中，絕大多數被改制成支行，小部分被改制成分行，僅有一家被農商行收購。而在被村鎮銀行吸收合并的村鎮銀行中，全部采用收購方式。但無論以哪種方式解散，均有主發起行或其他銀行參與，并承擔重要角色。

為何“村改支”成為主流？南方周末新金融研究中心研究員調研發現，除“村改支”外，還有“被其他銀行收購”和“市場化方式退出”。

“市場化方式退出”指村鎮銀行法人解散或者破產清算等。這種方式對市場影響極大，因此在實踐中極少使用。南方周末新金融研究中心研究員注意到，2023年7月6日，原重慶銀保監局發布《關于重慶梁平澳新村鎮銀行有限責任公司解散的批復》公告，同意重慶梁平澳新村鎮銀行有限責任公司解散。這是少有的以市場化方式退出的案例。

而在“被其他銀行收購”的案例中，收購方多為中銀富登和興福村鎮銀行。南方周末新金融研究中心研究員調研發現，興福村鎮銀行是常熟農商銀行旗下控股公司，其與中銀富登是國內唯二的投資管理型村鎮銀行。

對比村鎮銀行被“消失”的三種方式可以發現，“村改支”之后，原村鎮銀行雖失去獨立法人身份，但此模式能有效地保護存款人權益，減少市場震蕩，避免風險傳染，而且主發起行能夠利用自身的優勢盡快理順原屬村鎮銀行的業務，使其融入主發起行的業務布局。但“村改支”依然面臨異地經營限制。

而“被其他銀行收購”的模式則可以保留村鎮銀行的獨立法人身份。南方周末新金融研究中心研究員調研發現，以中銀富登和興福村鎮銀行為代表的投資管理型村鎮銀行模式亦屬于主發起行制度管理模式之一。

投資管理型村鎮銀行是監管層對村鎮銀行管理模式改革方案之一。原銀保監會在2018年印發的《關于開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知》提出，具備一定條件的商業銀行，可以新設或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為村鎮銀行的投資管理行，即投資管理型村鎮銀行。

南方周末新金融研究中心研究員認為，村鎮銀行重組改革依然將持續。由投資管理型村鎮銀行吸收合并村鎮銀行或設立新的投資管理型村鎮銀行，通過市場化的股權并購方式不僅可以化解村鎮銀行風險，亦有助于保持村鎮銀行獨立法人地位。對于風險較大、主發起行實力相對較弱的地區而言不失為一種選擇。