?江西九江已啟動(dòng)宅基地“三權(quán)”分置改革。草典事圖為2023年4月7日，案意湖口縣張青鄉(xiāng)竹山村實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革后的突破新貌。（視覺中國供圖）

擱置兩年后，民法一份決定草案于2024年6月17日被終止審議。關(guān)宅改革

這份意在突破民法典“宅基地不得抵押”規(guī)定的基地文件，全稱《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市昌平區(qū)等農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的份被決定（草案）》（以下簡稱“決定草案”），授權(quán)全國107個(gè)地區(qū)進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)。終止

2022年6月，審議決定草案初次提請十三屆全國人大常委會(huì)審議，草典事因各方意見不完全一致，案意最終未能交付表決。突破近日，《全國人大常委會(huì)公報(bào)》公開了這一信息。

十四屆全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明向南方周末記者介紹，自2015年開始，實(shí)踐中就已出現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押的嘗試。在他看來，終止審議草案，更多是出于立法程序上的考量，并不意味著宅基地使用權(quán)抵押改革的結(jié)束。

“兩權(quán)”改革與“三權(quán)”分置

宅基地使用權(quán)抵押，并不是件新鮮事。早在2015年8月，國務(wù)院就出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（簡稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見。

其中，關(guān)于農(nóng)房抵押貸款的試點(diǎn)，突破了當(dāng)時(shí)的物權(quán)法、擔(dān)保法中宅基地不得抵押的規(guī)定。同年12月，十二屆全國人大常委會(huì)通過相關(guān)授權(quán)決定，允許在天津市薊縣等59個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)，直至2017年12月31日，之后又延長授權(quán)一年。

探索宅基地使用權(quán)抵押，意在發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%。從2000到2016年，中國農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農(nóng)村宅基地面積反而由2.47億畝擴(kuò)大為2.98億畝，增加20.6%。

蔡繼明曾任九至十一屆全國政協(xié)委員，也擔(dān)任過十二、十三屆全國人大代表，因長期關(guān)注土地制度，被稱為“土地代表”。

他向南方周末記者解釋，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村集體宅基地的資格權(quán)是一項(xiàng)賦予農(nóng)民的福利。但隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，越來越多的人不僅實(shí)現(xiàn)了住有所居，甚至擁有了多套房，此時(shí)房屋除了居住的功能，作為不動(dòng)產(chǎn)，也具有了財(cái)產(chǎn)屬性。

2018年12月23日，國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提交“兩權(quán)”試點(diǎn)情況報(bào)告。報(bào)告介紹，至2018年9月末，59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款累計(jì)發(fā)放516億元。

試點(diǎn)取得了一定成績，但報(bào)告中也提到，農(nóng)房抵押貸款在各地發(fā)展極不平衡，且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法處置的法律依據(jù)，農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置仍面臨較大